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泉州市构建多元化劳动争议解决机制的探索与思

时间:2019-05-14 来源:《学业》杂志 作者:admin 点击:

  论文摘要:当前,我国正处于经济发展新常态,劳动关系矛盾更趋剧烈、复杂、多变,化解劳动争议更需要多部门、多元化处理手段。本文通过对泉州市多元化解决劳动矛盾纠纷予以阐述,分析存在的问题并提出相关意见建议,旨在抛砖引玉,以对构建多元化劳动争议解决机制提供有益的参考和借鉴。

  关键词:泉州市 多元化 劳动争议 解决机制

  协商、调解、仲裁、诉讼作为劳动争议解决的主要手段,在依法公正及时处理劳动争议、维护当事人合法权益、促进劳动关系和谐稳定发挥了主要作用。本文旨在对泉州市整合上述四种争议解决方法、构建多元化劳动争议解决机制的经验做法予以总结,分析存在的问题并提出相关建议,力求为构建多元化劳资纠纷解决机制提供有益的借鉴。

  一、泉州市多元化劳动争议解决机制的基本情况和举措

  泉州市立足该市民营经济“五分天下有其四” 的市情,以调解为主线建立健全“五级联调”工作体系,以预防为本、以调解为基、以仲裁为度打造“和谐仲裁”工作模式,依法及时处理了我市劳动人事争议案件,有力维护了劳动者合法权益和社会和谐稳定。2018年,全市共处理劳动争议案件11292件,涉及人数27856人,涉及标的2.64亿元;调解成功率达80.82%、仲裁结案率达95.19%,居全省前列。

  (一)五横五纵,建立健全“五级联调”工作体系

  突出调解结网功能,横向构筑人民调解、司法调解、行政调解、行业调解、企业调解五元社会化调解格局,纵向编制市、县、乡镇(街道)、村(社区)、企业五级区域劳动人事争议调解网络,形成“五横五纵”调解网格,推动劳动人事争议处理工作重心下移,关口前移,实现从单方疲于应对向各级分工协作、从群众越级申诉向就地解决、从被动处理向主动预防“三个转变”。

  1.横向协作,构筑“五横”无缝衔接的同心圆。一是加强与人民调解的衔接。各地先后建立调解协议仲裁审查确认机制。德化县在全省率先建立该项工作机制,出台《关于规范劳动人事争议调解协议仲裁审查确认程序的实施意见》,被省人社厅以文件形式转发,向全省各设区市推广;《实施意见》明确仲裁审查确认程序规则18项,经仲裁审查确认后的调解协议将直接具备申请法院强制执行的法律效力;调解协议审查确认一般期限为5天,案情复杂的可延至10天,实现劳动争议案件“快援、快调、快审、快结”。二是加强与司法调解的衔接。强化重大集体性案件集中协调,推行裁审工作紧密握手。市人社局、市中级法院等九部门联合构建市企业重大集体性劳动争议处理协调机制,为因企业克扣、拖欠劳动者工资、企业关闭破产等原因引发的重大集体性劳动争议案件的处理提供新的解决路径。晋江市人社局与法院联合出台《关于加强劳动争议调解与司法调解有效衔接的工作意见》,在各镇街道设立了由人民法庭与劳动保障事务所、劳动争议调解委员会组成的劳动争议“多元调解室”,每年调解处理的案件占75%以上。洛江区仲裁委与人民法院互派工作室,在信息共享、调解介入、裁审衔接等方面紧密互通。三是加强与行政调解的衔接。建立劳动仲裁与劳动监察联动和调解机制,出台《建立健全劳动关系领域风险防控机制》,建立健全“四项制度”(劳动关系监测、劳动关系预警、挂钩帮扶、部门联动)。德化县出台《德化县劳动人事争议仲裁与劳动保障监察工作衔接机制》,明确劳动仲裁优先受理案件范围12项和劳动监察优先受理案件范围5项,进一步优化立案受理、调解办案流程,协调劳动监察部门提前介入集体争议案件的调处。四是加强与企业调解的衔接。泉州市先后通过下发文件部署工作、以点带面示范先行、规范制度检查验收等措施,在全市持续推进企业劳动争议调委会的建设。丰泽区、德化县等地推行面向基层,深入企业,实行带案下访、上门调解的一线工作法。五是加强与行业调解的衔接。在全省率先启动行业劳动争议调解工作,出台《推进泉州市行业性劳动争议调解组织建设指导意见》《泉州市行业劳动人事争议调解工作规则》《泉州市劳动人事争议仲裁调解与行业组织调解衔接工作意见》等文件,以市包袋同业商会为试点组建市包袋行业劳动争议调委会,被列入省级专业性劳动争议调解组织示范点,在全市行业内企业建立自行化解劳资矛盾工作机制。建立驻泉异地商会代表参与调解劳动人事争议案件机制,与市工商联联合开展培训,培训合格人员聘任为调解员,参与该户籍地务工人员劳动争议案件调处。

  2.纵向织网,打造“五纵”调解主线的立方体。一是市级调解注重试点先行。编织市、县、乡镇、村(居)、企业(行业)(“五级联调”)劳动人事争议调解网络,进一步建立健全 “五级联调”工作体系,这项工作纳入了泉州市2018年综治创新项目。以市高级技工学校、市第一医院为试点在全省率先启动教育、卫计系统事业单位劳动人事调解工作,在试点单位成立劳动人事争议调委会、建立健全调解工作制度,建立试点单位与市仲裁委的工作联系和重大集体劳动人事争议报告制度。推动市国资委成立所出资企业劳动争议协调小组。二是县级调解突出体系构建。县级仲裁院作为泉州市仲裁案件处理的主力军,全面构建案外调解、庭前调解、庭中调解、庭后调解“四位一体”的调解体系,形成先行调解、全程调解、全员调解、调裁结合的调解格局。晋江、石狮等地设立劳动争议调解仲裁接待区、多元调解室和仲裁庭,设立茶座调解室、圆桌调解室等柔性调解方式。德化县案件调解率达90%以上。三是镇级调解主抓争议化解。全市乡镇(街道)劳动人事争议调委会实现全覆盖,各级劳动人事争议调解组织共配备调解员3000多人。以市政府名义下发《泉州市乡镇(街道)、村(居)劳动争议调解工作规则》,主要涉及调解办案期限、经费来源、调解书效力、调解员办案补贴等11条内容。制定《泉州市乡镇(街道)、村(居)、行业(系统)劳动争议调解组织评价标准》,规范各类调解组织设立标准、工作制度和运行流程。晋江市陈埭镇劳动保障事务所被列入全国专业性劳动争议调解示范点,在国际鞋纺城、电商城以及江头村设置3个劳动争议调解中心,发挥行业协会地域近、情况熟、协调强作用,就近就地解决劳动争议。四是村级调解立足设点铺面。全市村(社区)调解小组(劳动保障工作站)792个,占全市村(社区)总数的32%。丰泽区78个社区居委会均成立劳动人事争议调解小组,各社区按照调解室标准化要求建设劳动争议调解室,建立调解工作台账、规范调解用语、使用统一调解文书格式。晋江市陈埭镇25个行政村(社区),全部选派律师进村(社区)担任法律顾问工作,调处村级企业中劳动争议案件,实现争议不出村。五是企业调解力求抓大促小。全市建立调委会的大中型企业有835家,实现普遍覆盖,带动小微企业提升争议调处水平;其中三六一度(中国)有限公司被评为省级非公有制企业劳动争议预防调解示范单位。德化县完善18个乡镇、212个村(居)、32家国有企业、87家大中型非公企业、陶瓷同业公会、电商协会、水电水利协会、矿产同业公会、旅游协会等领域调委会网络体系及相关配套设施,形成立体式调解网络,发挥调解 “第一道防线”功能。

  (二)构建机制,全力打造“和谐仲裁”工作模式

  树立温情仲裁理念,以预防为本、以调解为基、以仲裁为度,构建预防协调、调解先行、规范仲裁工作机制,打造“和谐仲裁”工作模式,依法及时妥善处理了泉州市劳动人事争议案件,达到法律效益、社会效益和经济效益三者的有机统一。

  1.以预防为本,构建预防协调工作机制。一是打开纠纷警示“报警器”。进一步推进劳动保障诚信体系建设,对因拖欠工人工资被纳入失信执行名单的企业实行零容忍;2018年,已通报我市2017年度12起用人单位(或自然人)严重违反劳动保障法律法规案件,并评价出泉州市劳动保障守法诚信C级企业26家,泉州市工资支付行为一般失信单位1家,严重失信单位21家。二是设置欠薪治理“稳压器”。全面推进建设领域“无欠薪项目部”创建活动,大力推行农民工实名制登记和工资分账管理。2018年,晋江市参与“无欠薪项目部”创建活动的101个政府投资项目未发现因拖欠工程款引发的欠薪问题;各类劳动争议案件同比下降6.18%,其中10人以上群体性案件同比下降13.2%。三是提供业务轮训“充电器”。建立了选派培训和下送培训相结合的调解员培训机制,形成实地考察调研、专家授课、典型案例研讨和庭审观摩有机结合的培训模式。每年选派乡镇(街道)劳动争议调解员、企业劳动争议调解员30人以上参加省厅举办的业务知识培训班;不定期在各地举办基层调解员业务培训班。

  2.以调解为基,构建调解先行工作机制。一是调解释法同步。各地逐步建立县级一站式劳动人事争议化解服务平台,同步做好明法、普法、释法工作。石狮市仲裁院创新“案前约调、案中普法、案后释法”制度,专设释法室,强化调解、促进和谐。二是调解法援同步。各级加强与法律援助中心案前衔接,提前介入调解,打造服务劳动者最后一公里。晋江市在维权中心设置法律援助工作站,由司法局指派一名律师每周三、周五上开展法律援助工作。石狮市和谐劳动关系服务中心联合司法局引入法律服务亭,为职工提供法律咨询、普法宣传、法律援助等免费服务。三是调解联动同步。建立重大集体性案件协调机制。市人社局与市中院等九部门建立了市企业重大集体性劳动争议处理协调机制,并成立了领导小组。这个协调机制包括了基层调解、仲裁、诉讼相衔接,有关部门相互联系、密切配合、协调联动等内容,为泉州市因企业克扣、拖欠劳动者工资,企业关闭、破产等原因引发的重大集体性劳动争议案件的处理提供了新的解决机制途径。

  3.以仲裁为度,构建规范仲裁工作机制。一是规范仲裁机构设置。有力推进劳动人事争议仲裁实体化建设,市、县行政区域均设立独立事业编制的仲裁院,共设置编制59个。加强办案场所建设和基层办案延伸,我市共有36个仲裁庭,包括标准庭11个、简易庭25个;其中,乡镇(街道)基层仲裁庭共有15个,2018年5月份、12月份分别增设梅岭街道、西园街道两个基层仲裁庭。石狮市建立宝盖镇职工法律维权一体化基地并派驻仲裁庭,与入驻基地的劳动争议调解室、石狮市法院劳动法庭、职工维权援助服务团等单位达成工作衔接意见,形成劳动人事争议调解、仲裁、诉讼、法律援助一体化联动模式。二是规范仲裁队伍人员配备。进一步扩大兼职仲裁员聘任范围,全市各级共聘任专职仲裁员59名、兼职仲裁员181名。推行重大疑难案件合议、会审机制,邀请市总工会、企业与企业家联合会等仲裁委成员单位以及市政协委员、市法制办与司法局等单位法律工作者作为兼职仲裁员参与仲裁办案,采用“三方合议办案”方法处理,提高案件审理的透明度。出台《规范市直劳动人事争议仲裁办案补贴实施意见》,坚持“以案定补”,对专兼职仲裁员、书记员给予每人每件50-600元标准不等的办案补贴。三是规范仲裁程序适用标准。召开全市仲裁案件庭审观摩会,开展劳动人事争议案件评查工作,制定《泉州市开庭审理劳动争议案件程序》,规范各地在案件受理、开庭审理、内部审批、文书送达等程序性环节,提高事实认定、法理阐述、法律适用等案件处理质量。强化案件管辖权限划分,对本市范围内跨地域的涉及管辖权争议的案件,指定以劳动合同履行地优先管辖,定纷止争。四是规范裁审联动工作机制。与市中院制定《加强劳动人事争议裁审衔接机制建设的实施意见》,统一裁审受理范围、法律适用标准,完善联席会议、信息共享、联合培训、联合调研、多元化解等裁审衔接机制。与市中院举办案例研讨会,形成《泉州市劳动人事争议裁审工作研讨会会议综述》下发各地参考执行。

  二、泉州市在多元化争议解决机制方面存在的突出问题

  (一)劳动争议仲裁机构能力建设有待提升。全市仲裁实体化建设虽取得突破,但目前仍有泉州开发区、泉州台商投资区未单独设立仲裁院;市县两级仲裁院编制均为事业单位编制,队伍不稳定,专业化、职业化仍不乐观;案多人少矛盾比较突出,全市专、兼职仲裁员仅240人,每年需处理劳动争议超过1万件。

  (二)办案质量上距质的提升仍有差距。由于仲裁员队伍未能实现专业化、职业化,而现有仲裁员、记录人员忙于办案,缺乏时间加强业务学习,特别是人事政策及其争议处理方面的知识掌握不熟,致使案件审理质量难以有质的提升。仲裁队伍、人员素质与法规要求、日益复杂劳动争议之间的矛盾比较突出。

  (三)裁审衔接机制不够紧密,裁审信息共享机制尚未确立,不服仲裁裁决案件向法院提起诉讼的案件数量难以统计,影响案件质量的分析应用。

  (四)仲裁裁决依据与相关法规实施之间存在矛盾,各地执行不一,影响仲裁裁决的公信力。比如,仲裁文书送达难问题突出,停业或者倒闭企业的文书送达问题尤为困难。劳动者与个人承包经营者发生争议的当事人列明问题,《办案规则》第七条规定,劳动者与个人承包经营者发生争议申请仲裁的,应将发包的组织和个人承包经营者作为共同当事人;实务中,建筑行业施工单位将工程非法转包、分包给个人的现象比较普遍,苛求发包组织、非法承包者列为共同当事人不利于争议依法快速处理。一裁终局问题,《办案规则》第五十条规定工作时间、休息休假、社会保险等争议应适用终局裁决,但人民法院却将社会保险缴费争议排除在民事诉讼受理范围,实务中难以操作。部分裁决、先予执行的操作程序缺乏具体规定。现行女职工生育享受98天生育津贴,但按照《福建省人口与计划生育条例》女职工产假延长为158天至180天,超过98天的生育津贴部分应由生育保险基金承担还是用人单位承担,相关规定尚未明晰。

  三、构建多元化争议解决机制的意见建议

  (一)进一步强化仲裁院能力建设。《劳动人事争议仲裁组织规则》第二条规定,仲裁委由人民政府依法设立,专门处理争议案件。但对仲裁委的独立性、司法属性无明确界定。当前,不少地方的劳动人事争议仲裁机构都遇到机构性质不明确、社会角色不清晰、仲裁行为没有恰当定性的困扰;如:泉州市现在市、县两级仲裁院均为事业单位编制,但仲裁院承担的是准司法职能。理论上,仲裁审理案件不属于具体行政行为,应该属于一种准司法行为;仲裁机构并非执法机构,而是一个中立的准司法机构,但相关法律法规甚至规范性文件上都没有此类表述。建议人社部加强顶层设计,明确定位,以利于仲裁事业发展。

  (二)加强仲裁员能力提升培训。目前人社部主要组织对新任仲裁员的培训,对续聘仲裁员的培训力度不够,建议人社部自上而下加强对仲裁员、调解员、记录人员的定期培训,组织对仲裁员特别是专职仲裁员人事政策及其争议处理等方面业务知识的全面更新培训,加强对案件记录人员的培训,推动充实资深法官、院校教师、资深律师的师资培训力量,更好服务于劳动人事争议案件的调处。

  (三)推动建立裁、审有效衔接的新制度。建议上级人社部门协调法院就仲裁委与人民法院之间存在的重大分歧问题提出指导性意见,便于基层工作良性发展。建立健全劳动人事争议一体化服务平台,实现裁审衔接机制长效化、受理范围一致化、审理标准统一化,建立案件信息共享平台,实行联合业务培训、案件定期研讨等制度。

  (四)明晰劳动人事争议的法律适用。建议上级人社部门明晰常见法律模糊地带的法律适用,适时由人社部、最高院出台裁审衔接的统一适用标准,提高仲裁裁决的公信力。如对突发性群体性劳动争议案件处理程序予以规定,区分承包性质的合法性,对于个人非法承包经营的,可不将其列为共同当事人。明确一裁终局中工作时间、休息休假、社会保险争议具体范围。对部分裁决、先予执行的操作程序作出具体规定,明确部分裁决、先予执行裁决当事人是否有诉权等。超过98天的生育津贴部分明确由生育保险基金承担。

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