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隋朝灾前预防政策及实施初探

时间:2020-01-22 来源:《学业》杂志 作者:admin 点击:

  提要:防灾救济,历来被认为是中央集权政府的重要职责之一,相关制度的构建和组织实施的效果亦为政府行政效能的反映。本文梳理了隋朝关于灾前预防的构建理念、相关制度的建立完善情况,试图借此进一步了解隋朝荒政体系的全貌。

  关键词:隋朝;灾前预防;政策

  我国封建社会以农立国,农业关系国计民生、政权稳定,历代统治者无不以此为重中之重。隋朝肇兴,对于农业关注及发展之策颇有值得嘉许之处。隋文帝“爱养百姓,劝课农桑,轻徭薄赋”,[1]确立了农业主导的基本理念,着力于制度建立、执行监管等方面,建立了系统化、制度化的防灾体制。

  (一)制度的制定完善

  隋朝制度改革良多,涉及田制、税制、水利、户簿等领域,某些制度建立初衷虽与防灾有别,但实行效果确有支持之功,是以一并罗列如下:

  1、田税役法

  创于北魏的均田制,经隋完备,至唐中叶而衰,历三百年。均田制试图在保障地主官僚的特权最大化的同时,维持百姓基本生存需要,在古代土地制度中有重要影响。从现存文献可知,均田未能依制全面执行,但隋初地荒人稀状况下,均田制推行的范围和受惠人群较之前朝有所增加,隋初因此制受益的百姓为数不少是可以肯定的。

  开皇二年,颁行均田制。一夫受口分田八十亩,女子四十亩,一夫另受永业田二十亩。一床每岁租三石,调绢一匹及棉三两,或调布一端及麻三斤。未婚丁男和奴婢租调减半。

  力役初为每年服役一月,开皇三年,“初令军人以二十一成丁。减十二番每岁为二十日役,减掉绢一疋为二丈。”[2] 开皇十年,五十岁得以免役收庸。大业年间,取消了妇人、奴婢、部曲之课税,租调制按丁男征收。

  田制税制经北朝几度调整,隋朝基本定型,对后世影响极大。战乱后重新统一的王朝借此让一部分百姓与土地结合起来,有田可耕,有税可交,赋役征发也较为合理,不过度盘剥,对隋初经济的复苏和发展奠定了基础。

  2、人口管理

  人口历来是社会发展的必要条件,同时也是社会繁荣的指标之一,与土地、税收、劳役联系紧密。统治阶级重视人口管理古已有之,公元前789年,周王朝在太原地区“料民”[3] ,为我国较早的人口清查统计。公元2年,第一次全国人口统计载于史册,此后代代延续。

  “高祖令州县大索貌阅,户口不实者,正长远配,而又开相纠之科。大功已下,兼令析籍,各为户头,以防容隐。”后又下诏输籍定样“每年正月五日,县令巡人,各随便近,五党三党,共为一团,依样定户上下。”[4]对人口管理的重视,加之生产力的发展,使隋朝很快迎来了人口的迅猛增长,20年间从3000多万人增至近5000万人。[5]人口红利与田制税制相辅相成,带来了政府财政收入的稳定增长,形成了生产—消费—储备的良好循环。

  3、水利建设

  我国自然灾害以水旱为首,水利工程对于灾害的预防和调节关系重大。水利工程和灌溉设施从方案设计、资金来源、建设实施、管理经营均需要中央和各级政府主持,断非小农家庭或宗族可以胜任。重视水利建设亦为封建政府的重要职能之一。顾荀子言“修堤梁,通沟浍,行水潦,安水藏,以时决塞。岁虽凶败水旱,使民有所耕耘,司空之事也”。[6]

  隋朝对于水利建设比较重视,无论是制度管理,还是建设经营较之前朝都有完善。设置了专门机构都水监,属五监之一。长官都水令,职掌川泽津梁之政令,从三品,下属少令、丞等官员。

  隋朝最重大的水利工程为大运河的修建,“转运通利,关内赖之。诸州水旱凶饥之处,亦便开仓赈给。”[7]运河开凿本意是解决京师粮食不足的问题,但也提高了排洪抗旱能力,对两岸农田也有灌溉便利之处,堪称开万世之利。至此接连黄河、长江、淮河、海河、钱塘江五大水系,由南至北的全国水利系统和交通系统大功告成。

  4、仓储系统

  “损有余而补不足”的储备思想是仓储系统产生的基础,《周书》云:“国无九年之蓄,曰不足;无六年之蓄,曰急;无三年之蓄,国非其国也。”

  隋朝构建了从中央到地方,分层管理,职能明确的全国仓廪系统。在仓储系统的一大贡献是首创义仓。北齐时期,已有文献记载收“义租”以备荒的记录:“率人一床,调绢一疋,棉八两,凡十斤棉中,折一斤作丝,垦租二石,义租五斗。奴婢各准良人之半。牛调二尺,垦租一斗,义租五升。垦租送台,义租纳郡,以备水旱。[8]”隋沿袭之,开皇五年,诏令诸州百姓及军人,置义仓。要求收获季时按照各自经济能力缴纳粮食,于本地建仓存储,遇灾以此赈济,属备荒自救性质的仓储系统。设置义仓将救荒主动权下放地方,无需逐级上报,等待赈济,错过灾后恢复的最佳时机。义仓主要由地方自行管理,“即委社司,执帐检校,每年收积,勿使损败。”但政府对义仓的使用也会进行监管,规定各州缴纳和使用的相关政策,如开皇十五年,诏令天下,使用义仓赈济时,“先给杂种及远年粟”,以防百姓“轻尔费损,于后乏绝。”

  除义仓外,其余仓廪的建设也积极开展。开皇三年,“又于卫州置黎阳仓,洛州置河阳仓,陕州置常平仓,华州置广通仓。”以“给京师。”大业年间为了保证东都漕粮供应,在洛水入口处置洛口仓,洛阳北置回洛仓,通济渠口置虎牢仓,东都置含嘉仓。隋朝民生复苏,经济发展,重视储备,“储米粟多者千万石,少者亦不减数百万石。天下义仓又皆充满。”[9]呈现出前所未有的富足。管理制度完备,功能多样的仓廪制度无疑为隋朝防灾减灾提供了坚实的物质基础。

  综上所述,隋朝从土地、人口管理、水利建设、仓储系统等方面入手,构建制度,加强管理,防灾救灾制度取得了较好的效果,“百姓承平日久,虽数遭水旱,而户口岁增。”[10]隋初政治相对清明,制度才得以有效实施。炀帝即位后穷奢极欲,挥霍浪费,加剧了社会矛盾,隋朝迅速陷入末路危机,防灾救灾政策亦名存实亡。

  注释:

  [1] 《隋唐史》上册:岑仲勉著,河北教育出版社,2000年12月第一版

  2 《隋书·食货志》

  3 《国语·周语》

  4《隋书·食货志》

  5《中国历代户口、田地、田赋统计》,梁方仲,上海人民出版社1980年版

  6《荀子·王制篇》,载《诸子百家》卷2,上海书店1989年版

  7《隋书·食货志》

  8 《隋书·食货志》

  9《通典·食货典》

  [10] 《隋书·食货志》

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